Реформа местного самоуправления потребность в творческом подходе
«Вопросы местного самоуправления» №1/2004
В. Зотов, первый вице-президент РМА, доктор экономических наук, профессор,
Н. Кротов, председатель правления АНО «МСУ-информ»,
Б. Лапшов, научный руководитель «МСУ-информ», кандидат исторических наук
- Но вот какой вопрос меня беспокоит: ежели бога нет, то, спрашивается, кто же управляет жизнью человеческой и всем вообще распорядком на земле?
- Сам человек и управляет – поспешил сердито ответить Бездомный на этот, признаться, не очень ясный вопрос.
М. Булгаков. «Мастер и Маргарита».
Вопрос о том, кто и как способен управлять обществом и может ли само общество управлять собой, еще менее ясен. Из практических попыток ответить на данный вопрос, собственно, и состоит вся история человечества. Теорий, обобщающих и анализирующих этот опыт — от монархизма до анархизма — также немало. Беда в том, что в случаях, когда общество приступает к реформам, столкнувшись с очередной серьезной угрозой, у него, как правило, не бывает времени ни на теоретизирование, ни на эксперименты. Необходимо действовать, и философия уступает место простому здравому смыслу. Именно здравый смысл, наряду с инстинктом, самосохранения, помогает обществу в кризисной ситуации по-новому взглянуть на привычные явления, произвести переоценку устоявшихся ценностей и, в конечном итоге, найти верный выход.
Новый федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления», как это следует из самого его названия, является своего рода призывом активизировать такую способность общества к массовому творчеству. В весьма сжатые сроки «переходного периода», установленные законом, предстоит наполнить эти общие принципы конкретным содержанием. Значит, в каждом отдельном случае потребуется осмыслить сложившееся положение, оценить ситуацию и предложить наиболее разумный путь к ее улучшению.
Внешним толчком для еще большего ускорения этого процесса служит нарастание проявлений терроризма. Вся опасность этой новой и страшной угрозы заключается даже не в том, что теракты совершаются в разных местах и с непредсказуемой последовательностью. Террор страшен тем, что, как это стало уже очевидно, его невозможно остановить исключительно методами «хирургического вмешательства» силовых органов государства.
Люди все яснее осознают, что террор, какой бы «глобальный» характер он ни принимал и какой бы идеологической фразеологией ни прикрывался, на деле рождается внутри того или иного отдельного общества. Он является выражением крайнего обострения целого комплекса поразивших это общество социальных болезней. Терроризм ищет и находит себе издержку повсюду, где он находит сходные пороки. Здравый смысл подсказывает людям, что общество может излечиться от этой язвы, только мобилизовав собственные жизненные силы. Только концентрация внутренне присущей ему энергии способна родить реакцию отторжения проникающих в его среду вредоносных вирусов.
В этой связи очень важно понять о каком обществе, точнее, в каком смысле об обществе в данном случае идет речь? И здесь опять на помощь приходит обычный здравый смысл. Он подсказывает, что обществом, в наибольшей степени способным осознать связывающие его интересы и договориться о путях и способах их осуществления, является община или соседство. Эти термины, широко распространенные на Западе, давно и прочно забыты у нас.
Существовавшие еще в начале прошлого века в российских селах и городах «общества», которые на сходах решали важнейшие для своей жизни вопросы, в том числе и о приеме либо исключении отдельных семей и лиц, стали для нас историей. В далекое прошлое отошли и такие острова реального и относительно полного самоуправления, как казачьи станицы и круги. Сегодня мы называем обществом простую совокупность населения, проживающего в границах села, города или государства. Соответственно понятие общественных интересов или интересов общества носит у нас в значительной степени абстрактный характер. Мы не привыкли связывать его ни с тем или иным конкретным обществом, ни с конкретными его интересами.
Ясно, что если мы не осмыслим заново свое представление об обществе, если не вернем этому понятию исконно присущее ему значение, таким же абстрактным, то есть лишенным конкретного содержания, останется для нас и термин «местное самоуправление». Стоит при этом заметить, кстати, что во всем остальном мире в сходных случаях принято говорить о «местном правлении», то есть о власти, создающейся на местах самим обществом, под которым имеется в виду совокупность соседств или общин. Именно и только, когда речь идет о последних, принято употреблять термин «самоуправление».
Такого же осмысления потребует и каждый из «общих принципов» нового федерального закона, в значительной мере отразившего мировой опыт строительства власти на местах. Не вызывает сомнения, что его инициаторы и разработчики одновременно учли и отечественный опыт последних десятилетии, наглядно показавший «неработающий» характер большинства «спускаемых сверху» законов, детально регламентирующих желаемое «поведение» общества.
Иными словами, существующим органам местной власти и общественности российских муниципальных образований предстоит проделать большую и очень непростую мыслительную работу, требующую и инициативы, и творчества, и способности координировать совместные усилия. Некоторыми соображениями об основных направлениях этих усилий и хотели бы поделиться авторы данной статьи.
Куда и как направлена «вертикаль власти»
Вопрос о власти обычно болезненно воспринимается теми, кто ее не имеет. В то же время, и обладатели власти редко бывают удовлетворены ее объемом. Интересно отметить, однако, что периодически встающий у нас вопрос «укрепления вертикали власти» не вызывает в обществе протеста. На уровне здравого смысла люди прекрасно сознают, что под «властью» в данном случае подразумеваются, по крайней мере, два понятия. Одно – это власть, как стремление подчинить других своей воле. Другое – это власть как способность многих людей подчиняться единоначалию, без чего невозможны их совместные усилия. В этом смысле «вертикаль власти» во многом воспринимается как синоним порядка.
Всем ясно, что в совокупности обоих понятий «вертикаль власти» должна быть направлена сверху вниз – от «начальников» к «подчиненным». Однако то, как, какими средствами и способами осуществляется переход от руководства к подчинению, может внести в это представление весьма существенные коррективы. Отнюдь не случайно, думается, сам термин «вертикаль власти» получил распространение преимущественно, если не исключительно, в России. В остальном же мире принято говорить о «пирамиде власти».
Уразуметь, в чем состоит принципиальное отличие «вертикали» от «пирамиды» власти крайне важно именно, когда речь идет о местном самоуправлении. На первый взгляд, оно вполне очевидно. Пирамида замечательна своей устойчивостью. При этом устойчивость тем больше, чем шире ее основание. Есть у пирамиды, однако, и другое, в данном случае гораздо более важное свойство. Ее невозможно построить «сверху». Пирамида, в том числе и властная, всегда строится «снизу», со своего основания.
Именно это основание, состоящее из самоорганизации власти в сельских общинах, городских «соседствах» - от церковных приходов до средневековых ремесленных цехов – послужило некогда фундаментом, на котором были построены и до сих пор прочно стоят европейские демократии. Иначе говоря, если рассматривать «властную вертикаль» с точки зрения того, как она создается, то следует признать, что ее направленность «сверху вниз» каким-то образом сочетается и со встречной направленностью «снизу вверх».
Двойственная природа власти определяет и два принципиально различных способа укрепления ее «вертикали». Один состоит в попытках подавлять или хотя бы по возможности ограничивать волю «подчиненных». Другой – в стремлении использовать эту волю в качестве ресурса осуществления общих интересов. При всей кажущейся простоте первого способа на деле он давно уже доказал свою весьма невысокую реальную эффективность.
Превращение общества и его членов в послушный механизм исполнения воли руководства не только лишает их инициативы и творческого потенциала, но и многократно усугубляет неизбежные ошибки и просчеты, допускаемые лидерами. Главной же ошибкой последних, о чем убедительно свидетельствует история падения многих властных структур, в том числе и великих империй, является установление монополии на определение, в чем состоят интересы общества.
В действительности, даже в условиях крайних проявлений самовластия, будь-то европейский абсолютизм, либо российское самодержавие, оба способа укрепления «вертикали власти» всегда использовались и продолжают использоваться совокупно. Вопрос только в том, кто и как определяет их соотношение. Представляется, что именно этот вопрос окажется без преувеличения магистральным при решении всех остальных проблем реформирования существующей системы местного самоуправления. От того, как он будет поставлен, и какие ответы на него будут найдены, зависит, станет ли предстоящая реформа действенным инструментом сплочения общества или же ограничится простой формальностью.
Люди науки прекрасно знают, что правильная постановка задачи это полпути к ее решению. Соответственно, для того, чтобы найти оптимальное соотношение воли руководства и воли многочисленных и различных групп общества, объединяемых теми или иными общими для них интересами, необходимо, прежде всего, поставить задачу выяснения этих интересов. Здравый смысл говорит, что только при условии ее выдвижения на передний план станет возможным в полной мере задействовать тот способ укрепления «вертикали власти», который предполагает максимальное использование воли, а соответственно, инициативы и творчества общества.
Вместе с тем, дистанция, отделяющая выдвижение задачи от ее решения может быть, и, чаще всего, действительно оказывается огромной по размеру и длительной по времени. Так, например, в Европе и США «пирамида власти» складывалась на протяжении столетий самым естественным образом на базе реформирования отношений между региональной и центральной властью, с одной стороны, и существовавшими издавна самоуправляемыми общинами, с другой.
В России же строительство «пирамиды власти» исторически носило иной характер. Со времен средневековья и до наших дней, за исключением буквально нескольких непродолжительных периодов, центральная и региональная власть не только не поощряла действительное самоуправление на местах, но, напротив, стремилась всячески его ограничивать, в лучшем случае, регламентировать и унифицировать. С этой реальностью нам придется серьезно считаться при осмыслении задачи выявления интересов, общих для тех или иных конкретных групп населения.
Централизация и децентрализация
Традиции никто не придумывает. Они складываются сами собой под влиянием определенных условий и факторов, которые не всегда бывает легко выявить. Традиционная для России узость основания «пирамиды власти», приближающая эту пирамиду по своей форме, а, соответственно, и по устойчивости, к вертикали, делает задачу выявления действительных, а не определяемых государственной властью интересов общества крайне сложной.
Чтобы понять всю сложность этой задачи, достаточно упомянуть, что, например, во Франции из 36 763 коммун, составляющих сегодня систему местного самоуправления, 32 000 насчитывают менее 2 000 жителей, а 25 000 – менее 700. В подобных условиях выявить совокупные интересы территориальной единицы, взрослое население которой в самом буквальном смысле знает друг друга в лицо, не представляет никакого труда. При всей понятной ограниченности реальных властных функций этих «соседств» они обеспечивают ту «обратную связь» общества с государством, которая придает властной вертикали встречную направленность «снизу вверх»
В России таких самоуправляемых территориальных единиц никогда не существовало. В то же время, именно это местное самоуправление, называемое на Западе «низовой демократией», или, по выражению англичан и американцев, «демократией от корней травы» составляет широчайший фундамент «пирамид власти» западных демократических систем.
Существующая в Западной Европе и Северной Америке система «низовой демократии» это тоже исторически сложившаяся традиция. Ее не следует рассматривать, как идеал и тем более, как предмет для подражания. Современная действительность уже продемонстрировала жалкие, если не плачевные результаты попыток механически перенести ее на почву ряда развивающихся стран. Однако принцип «низовой демократии» составляет самую сущность, так сказать, «живую душу» местного управления при демократическом строе. Об этом следует постоянно помнить, при строительстве нашей системы власти на уровне муниципальных образований.
Новый Федеральный Закон в полной мере отразил этот рожденный мировым опытом «общий принцип». Конкретное же его содержание нам предстоит сформировать, или, по крайней мере, начать формировать в чрезвычайно сжатые сроки отведенного Законом «переходного периода». Очень хотелось бы, чтобы в процессе этого строительства российской «низовой демократии» мы не поддались соблазну очередного бездумного копирования существующих на Западе образцов и стереотипов.
Сложившуюся в России на протяжении веков традицию централизации власти невозможно, да и бессмысленно было бы пытаться «отменить» законом или указом. Важно понять, что «укрепление вертикали власти» путем ее централизации и создание широкой демократической базы местного управления в принципе не противоречат друг другу. Более того, как уже было сказано выше, при условии разумного, продуманного сочетания обоих процессов централизация и децентрализация власти дополняют друг друга. В конечном итоге они оказываются просто двумя последовательными этапами развития демократии.
Как раз это и наблюдается на протяжении последних десятилетий в наиболее экономически развитых европейских странах. С 60-х годов там начала складываться тенденция, которая в наши дни приняла характер широкого движения за децентрализацию, т. е. за передачу государством органам местного управления все возрастающего количества властных функций. Вместе с тем, в той же Франции до принятия в 1982 г. государственного закона о децентрализации эта тенденция развивалась в условиях существовавшей в стране исторической традиции централизации государственных институтов.
Более того, именно позитивные результаты проведения в жизнь закона о децентрализации послужили основой для принятия через десять лет, в 1992 г., закона о деконцентрации государственной власти, еще больше укрепившего самостоятельность муниципальных органов. Весьма примечательно, что на фоне ширящегося движения за децентрализацию местной и деконцентрацию государственной власти, набирает силу и встречный процесс централизации местного управления и концентрации его властных функций путем создания межмуниципальных объединений.
Муниципальные власти: количество и качество
Вопрос о структуре органов муниципальной власти нуждается в творческом осмыслении не в меньшей мере, чем проблема «вертикали власти». В самом деле, с одной стороны, принцип местного самоуправления как «низовой демократии» требует создания и развития системы выявления интересов по возможности наиболее компактных групп населения. С другой стороны, этот же принцип призван обеспечить построение системы удовлетворения этих интересов. Иначе говоря, структура власти на местах, то есть в территориальных пределах муниципальных образований, должна также строиться по принципу «пирамиды». Спрашивается, каким образом можно этого добиться и можно ли добиться этого вообще, если во всем руководствоваться основополагающим для демократии принципом разделения властей?
Допустим, «разделять» законодательную и исполнительную власти в том или ином виде можно на уровне города и даже района. Здесь конституция может принимать характер устава, а законы – характер постановлений и распоряжений местного значения. Но уже на уровне, скажем, микрорайона, а в перспективе на еще более низких, а, значит, в наибольшей степени отвечающих принципам самоуправления уровнях, разделение законодательной и исполнительной властей окажется чистой условностью.
Еще сложнее решить проблему обеспечения самостоятельности и независимости муниципальных органов власти судебной. Вряд ли имеет смысл распространяться на тему важности их фактической автономии для реального осуществления самого демократического принципа. Однако столь же бессмысленно бороться против здравого смысла, говорящего, что в экономических, социальных и политических условиях сегодняшней России реальная, а не декларированная самостоятельность и независимость судебной системы в муниципальных образованиях это пока еще дело будущего.
Разумеется, при создании органов местной власти следует придерживаться рамок действующих федеральной и региональных конституций и муниципальных уставов. Однако определение количества органов власти, необходимых для функционирования местного самоуправления, не может и не должно осуществляться механически, формально. Существующая в настоящее время в России система муниципальных органов вносит зачастую значительную путаницу в представление рядовых жителей о реальных функциях исполнительной и законодательной власти в местном самоуправлении. Вряд ли многие из них смогут объяснить, скажем, чем отличается муниципалитет от управы. Что же касается института «муниципальных советников», то, как показывают результаты выборов, население нередко голосует за них «ногами», просто ставя отметку в графу «против всех».
Структуру властных органов на местах следует определять, как об этом уже было сказано, путем постановки и в процессе решения магистральной задачи – выявления и взаимного согласования интересов общества на всех уровнях муниципальных образований. Иначе говоря, эту структуру нужно не копировать, не изобретать, но строить в соответствии с реальными потребностями населения. Население должно на деле ощущать свое право на законодательную инициативу. Только при этом условии можно ожидать, что люди активно включатся в процесс создания системы низовой демократии.
Представительная и прямая демократия
Вместе с тем, возникает вопрос, как, при помощи каких механизмов осуществлять само это строительство? Что нужно сделать, чтобы оно стало действительной, а не «виртуальной» реальностью, состоящей из благих пожеланий? Содержащиеся в новом Федеральном Законе общие принципы местного самоуправления отвечают и на этот вопрос, подчеркивая важность сочетания на муниципальном уровне представительной и прямой демократии.
В Законе указываются два главных инструмента прямой демократии: собрание (сход) граждан и референдум. В действительности арсенал способов и методов прямого волеизъявления населения очень широк. Он охватывает практически все сферы общественной жизни - от экономической до правовой. Многие из них, например, товарищеские суды, были в свое время хорошо освоены у нас, другие не вышли за рамки эксперимента, третьи, такие как союзы потребителей, органы народного контроля, утратили со временем свой самодеятельный, общественный характер. Вместе с тем, именно и только сочетание представительной и прямой демократии, точнее, постоянная опора первой на вторую способно решить проблему устойчивого роста качества, или попросту говоря, дееспособности органов местного самоуправления.
Эта зависимость эффективности представительных органов от наличия и разнообразия инструментов прямой демократии прекрасно известна и постоянно учитывается в мировой практике формирования и функционирования властных структур на местах. Более того, муниципальные власти западных стран всемерно стимулируют и поощряют, в том числе и оказанием финансовой поддержки, механизмы и материальную базу прямой демократии. Такая материальная база до относительно недавнего времени существовала и у нас в виде, например, жэковских клубов. Восстановление этой базы в современных условиях представляет собой отдельную и, по всей вероятности, непростую проблему.
Одним из путей ее решения является, в частности, использование современных коммуникационных технологий, прежде всего, Интернета. Общественные пункты связи населения с муниципальными властями по Интернету все шире входят в практику во многих странах Европы и Северной Америки. Так, в Канаде, например, такие пункты создаются в публичных библиотеках, обеспечивая прямой и, кстати, бесплатный выход жителей муниципальных образований на их руководство любого уровня.
Впрочем, в данном конкретном случае нам удалось не только самостоятельно освоить подобный элемент прямой демократии, но и существенно опередить в этом Запад. Общественные пункты Интернет-связи с руководством префектуры, районов и города уже в течение двух лет существуют в ряде молодежных «интеллект-центров», созданных при районных библиотеках в Юго-Восточном административном округе Москвы. Этой весной правительство столицы приняло решение распространить подобную практику на все другие административные округа города.
Примечательной и очень перспективной особенностью созданной в ЮВАО системы Интернет коммуникации является то, что она использует разработанную отечественными конструкторами технологию Интернет-спутниковой многоканальной видео-конференц-связи. Проще говоря, эта система обеспечивает возможность проведения видео-встреч руководства префектуры с населением одновременно нескольких районов.
Важнейшей функцией инструментов и механизмов прямой демократии является то, что они, достигнув достаточно высокого развития, создают на уровне муниципального образования своего рода собственную правовую и правоохранную среду. Население, ощутив реальную и непосредственную сопричастность к управлению, активизирует свой потенциал самоорганизации в многочисленные и разнообразные комитеты, советы и им подобные организации, которые способны установить столь плотный общественный контроль и надзор, что он просто не оставит места для существенных правонарушений.
Чем может нам помочь «Европа»
Задача наполнения конкретным содержанием «общих принципов» местного самоуправления может быть серьезно облегчена. В мире накоплен богатейший опыт развития конструктивного потенциала самостоятельности местной власти в условиях самой современной рыночной экономики и наиболее совершенных государственно-правовых систем. Этот опыт чрезвычайно многопланов. Он меняется от страны к стране, от провинции к провинции. При всем своеобразии местных условий, при всей самобытности местных нравов, обычаев и традиций трудно найти такие пути решения проблем самоуправления, которые не были бы уже когда-либо опробованы в мировой практике.
Овладеть этим опытом, получить реальный доступ к ценнейшей информации об успехах и неудачах процесса строительства и совершенствования местных органов власти в наиболее экономически и политически развитых государствах мира значит - сэкономить годы и десятилетия усилий построить собственную систему местного самоуправления методом проб и ошибок.
Сегодня на повестку дня поставлен вопрос ускоренного повышения квалификации российских муниципальных работников всех уровней. В Москве, в частности, принято решение об организации на конкурсной основе при столичных вузах «Муниципальных школ». Представляется, что знакомство с мировым опытом современного развития и реформирования местного самоуправления должно стать важным компонентом их учебных программ.
Вместе с тем, существует целый ряд объективных трудностей, препятствующих осуществлению этой задачи. Перекосы, видимо, неизбежные при переходе от авторитарно-распределительной экономики к рынку, во многом подорвали финансовую базу российского библиотечного дела. Тем самым был нанесен серьезный удар по переводческой и научно-издательской деятельности. Государство и местные власти сейчас прилагают усилия для поддержки университетских и публичных библиотек, издательств, занимающихся переводом и публикацией зарубежной общественно-научной литературы. Однако на восстановление системы полноценного обеспечения россиян этой информацией уйдут годы. Что можно и нужно сделать, чтобы преодолеть это препятствие? Ответ на этот вопрос имеется.
Прежде всего, необходимо осознать, что ускоренное, в силу обстоятельств, строительство в России собственной, отвечающей отечественным традициям и в то же время во всех смыслах современной системы местного самоуправления потребует не только и не даже не столько усилий специалистов в области зарубежной муниципальной практики. Их, кстати, у нас в стране не так уж и много. Эта работа нуждается в развитии подлинно массового творчества муниципальных работников, общественности и широких слоев населения в российских регионах.
Информационная поддержка этого творчества сведениями о мировом опыте муниципального строительства не может быть обеспечена посредством перевода на русский язык монографий и статей зарубежных авторов. Во-первых, вряд ли можно предполагать, что реальные строители основ российского местного самоуправления станут читателями подобной литературы, которая, кстати, и не рассчитана на широкого читателя. Во-вторых, потребуются весьма пространные комментарии для того, чтобы пояснить значение терминов, распространенных в мировой муниципальной практике. Как уже об этом говорилось в данной статье, даже при формальном совпадении таких терминов, принятых в России и за рубежом, их реальное значение может быть до противоположности различным. Наконец, в третьих, если все или даже большинство муниципальных работников и активистов построения российской «низовой демократии» углубятся в изучение специальной зарубежной литературы, то кто же тогда, спрашивается, будет работать?
Нам сегодня не нужны дорогостоящие переводы фундаментальных и специальных работ зарубежных специалистов по строительству и функционированию системы местного самоуправления. Изучение их – дело научных работников, которые, кстати, в переводах и не должны особенно нуждаться в силу знания иностранных языков. Вполне достаточно будет, если широкий, заинтересованный в таких книгах и статьях читатель получит их краткие и расширенные рефераты.
Самое интересное, хотя весьма прискорбное и обидное обстоятельство заключается в том, что такие рефераты уже существуют. Десятки их, по практически всем аспектам зарубежного опыта строительства «низовой демократии» в последние годы были подготовлены и опубликованы специалистами Института научной информации по общественным наукам Российской Академии Наук. Правда, они были изданы, опять же в силу обстоятельств, очень малыми тиражами. Для того, чтобы переиздать их в количестве, необходимом для обеспечения всех российских регионов этой ценнейшей и уже отчасти приспособленной для широкого читателя информацией, потребуются совсем невеликие средства.
Более того, Российскими специалистами создана и уже опробована на практике оригинальная, специально ориентированная на самого массового читателя информационная технология. Она позволяет извлекать из зарубежной книги или статьи только безусловно полезные для читателя идеи и факты, максимально соответствующие российским условиям, и излагать их простым и понятным даже неспециалисту русским языком. При этом незнакомые россиянам термины и понятия разъясняются непосредственно в тексте. На основе этой технологии создаются компактные «дайджест-конспекты» объемом не более 100 стандартных машинописных страниц.
Из подобных изданий можно, в частности, составлять и распространять в регионах тематические дайджест-библиотечки, которые в совокупности явятся своего рода энциклопедией мирового опыта строительства «низовой демократии». С целью обеспечить эффективное ознакомление как можно большего числа муниципальных работников и общественности в российских регионах с этим опытом Российская Муниципальная Академия стала учредителем Автономной некоммерческой организации «МСУ-информ».
Ее задача – максимально облегчить для россиян доступ к имеющейся в зарубежной литературе информации о строительстве, функционировании и современном реформировании передовых систем местного самоуправления. Можно не сомневаться, что высококлассные специалисты, привлекаемые к работе в «МСУ-информ», сумеют в кратчайшие сроки наладить выпуск и распространение в муниципальных образованиях России сжатых, недорогих и содержательных конспектов наиболее значимых и подходящих к российским условиям работ зарубежных авторов по муниципальной тематике.
Не вызывает также сомнений, что знакомство с мировым опытом строительства «низовой демократии» окажется серьезным и крайне необходимым сегодня стимулом для активизации творческого подхода к конкретизации и воплощению в жизнь «общих принципов» местного самоуправления, содержащихся в новом Федеральном Законе.