О некоторых вопросах правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения.

В. Б. Зотов,

Зав. кафедрой государственного

и муниципального управления ГУУ,

д-р экон. наук, проф.

З. А. Алиева,

канд. экон. наук, доцент

кафедры теории организации и управления ГУУ

1. Теоретические и практические основы управления крупнейшими городами в России в рыночной системе хозяйствования стали формироваться лишь в последние годы в условиях отставания законодательной и нормативно-правовой базы. Поэтому общая и главная проблема заключается в том, что сегодня еще не разработана система оптимального распределения полномочий, функций, прав, обязанностей и ответственности между центральными, региональными и местными органами управления и самоуправления в составе крупнейшей агломерации – городе-мегаполисе.
   На практике сложилась критическая ситуация в соблюдении многих правовых норм и положений, которые не соответствуют принципу приоритета целостности крупного города.
   Вошедшее в противоречие с логикой жизни федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления, базирующееся на внутригородском муниципальном образовании, никак не учитывает вопросы стратегического и оперативного планирования развития города в градостроительном, экономическом и социальном направлениях, возможности эффективного привлечения инвестиций в город-мегаполис и многие другие вопросы.
2. Наряду с общими для Российской Федерации, существуют отдельные специфические проблемы, касающиеся только двух городов – мегаполисов г. Москвы и г. Санкт-Петербурга, в отношении которых в Конституции РФ закреплен особый подход – признание их особого статуса и наделение полномочиями субъектов Федерации. В Конституции РФ они названы городами федерального значения, а правовое содержание термина «город федерального значения», в силу отсутствия федерального закона, не имеет однозначного юридического толкования. В Конституции РФ нет статьи, в которой говорилось бы, что, приобретая статус субъектов Российской Федерации, Москва и Санкт-Петербург перестают быть городами в собственном смысле. 
   Одним из существенных отличий такого города от других городов РФ является то, что статус города федерального значения регулируется уставом города в соответствии с Конституцией РФ, а статус других городов – собственными уставами в соответствии с законами субъектов РФ и федерального законами. 
   Существенной спецификой правового положения Москвы и Санкт-Петербурга является еще и их двойной статус: субъекта РФ (ст. 65 Конституции РФ) и городского поселения, осуществляющего местное самоуправление (часть 1 статья 131 Конституции РФ). 
   Фактически на общегородском уровне должны как бы существовать две параллельные властные структуры, которые несут политическую ответственность перед жителями, имеют полномочия в отношении одних и тех объектов собственности города и реализуют одинаковые функции. 
   При этом федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления имеет общий характер: в нем не выделены и не в полной мере учтены особенности этих городов, что дает основание по-разному толковать отдельные статьи законов в отношении систем управления этими городами. 
   В частности, для того чтобы в полном объеме исполнить Конституцию РФ, то есть сохранить город Москву как субъект РФ и в то же время осуществлять в Москве местное самоуправление, возникает необходимость организовать внутригородские муниципальные образования на уровне районов города Москвы. Но сегодня стало очевидным, что внутригородские муниципальные образования не могут быть наделены в полном объеме всеми предметами ведения, которые закрепляются за ними в соответствии с федеральным законодательством. 
   Большую часть, а именно две трети из тридцати, вопросов местного значения, входящих в соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в компетенцию муниципальных образований, в Москве фактически можно решить только на уровне города в целом. Например, абсурдным представляется разделение единых городских систем коммунального хозяйства на границе районов. На уровне района Москвы не могут быть решены самостоятельно такие вопросы местного значения, являющиеся одновременно вопросами городскими, как: теплоснабжение, водоснабжение, канализование и очистка сточных вод, транспортное обеспечение, градостроительная политика и ее реализация, утилизация бытовых отходов и многое другое.
   Кроме того, город Москва является мегаполисом со всеми присущими ему особенностями:
   • большим числом проживающего населения, высокой ежесуточной миграцией населения (в Москву ежедневно приезжает и уезжает около миллиона людей);
   • город является самой активной внутриполитической ареной страны (события ГКЧП, май и октябрь 1993 года, митинги, манифестации);
   • наличием средств жизнеобеспечения федерального значения (железные дороги и вокзалы, все радиальные проспекты и крупные улицы фактически несут федеральную автотранспортную нагрузку; город “ рассекают“ федеральные ТЭЦ и линии электропередач);
   • большим числом объектов федеральной собственности, а также иностранных посольств и представительств.
   Характерным для Москвы является также отсутствие возможности рассматривать многие объекты, непосредственно удовлетворяющие потребности населения города, как объекты муниципальной собственности. Например, школы, поликлиники, дворцы спорта, детские сады, газо-, энерго, тепло- и водоснабжающие узлы могут находиться на территории одного района, а использование их ориентировано на другие, рядом расположенные районы. 
   Это те основные особенности, которые свидетельствуют о сложности исполнения внутригородскими муниципальными образованиями всех предметов ведения согласно Федеральному Закону «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и необходимости разграничения вопросов, относящихся в соответствии с Конституцией РФ в ведении государства и вопросов, в решении которых должны принимать участие как органы местного самоуправления, так и органы власти субъекта Федерации. Перечень вопросов местного значения не должен быть закрытым. Данный перечень должен определяться законами субъектов Федерации с учетом местных условий и особенностей.
3. В целях дальнейшего развития демократических преобразований и в интересах многих миллионов жителей городов Москвы и Санкт-Петербурга оставлять существующие противоречия неразрешенными крайне нежелательно. В связи с этим важным является принятие представленного Правительством Москвы проекта Федерального Закона «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения».
   Этот закон позволяет :
   • сохранить статус Москвы как субъекта РФ и одновременно осуществить местное самоуправление на уровне районов с учетом особенностей городов федерального значения;
   • использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов;
   • обеспечить достаточную и необходимую централизацию городского управления, направленную на устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие города;
   • префектурам города осуществлять координирующую роль в деятельности органов местного самоуправления путем создания координационных советов (коллегий) и контролирующую роль за использованием городских бюджетных средств (ст. 6 п.1).
4. Реализуемая в Москве модель местного самоуправления ориентирована на то, что местное самоуправление должно быть не только оппонентом, но главным образом соратником государственной власти. 
   Преимущество принятой в Москве схемы местного самоуправления заключается в том, что она обеспечивает постепенную тщательно обоснованную передачу полномочий сверху вниз, а также взаимосвязанность процессов введения самоуправления и децентрализации городского управления. Жители через институт советников районных собраний имеют возможность выразить свои интересы. Такая система позволяет сохранить вертикаль структуры городского управления, решать вопросы городского хозяйства и жизнеобеспечения населения. 
   Сегодня можно с уверенностью сказать, что московская модель развития местного самоуправления является прочным фундаментом для развития и совершенствования местного самоуправления на уровне районов с учетом целостности города. Местное самоуправление не может быть обособленным от системы управления городом в целом.
   Дальнейшее развитие местного самоуправления в столице целесообразно, на наш взгляд, осуществлять также с учетом следующих положений.
   1. Сохранение трехзвенной системы городского управления (город-округ-район) и двухзвенной системы местного самоуправления в Москве. С развитием местного самоуправления на префектуры будут возложены в основном координирующие и контролирующие функции. Исторический опыт Франции является аргументом в защиту института префектов. Как известно, он был создан Наполеоном законом от 17 февраля 1800 года. Префект строго подчиняется указаниям центральной власти и обладает большой гибкостью через принятие личной ответственности при выполнении оперативных задач. Наполеон говорил, что следует «датировать обретение французами счастья с установления института префектов». В течение двухсот лет при любых режимах (монархии, империи, республике) этот институт сохранялся, все режимы опирались на него.
   2. Должно быть предусмотрено право органов местного самоуправления передавать при необходимости по договорам часть своих полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации.
   3. В целях урегулирования вопроса обеспечения через муниципальные органы установленных государством социальных льгот (их более 80), необходимо ввести положение, что органы местного самоуправления не несут ответственности за невыплату льгот, если не имеют соответствующего финансирования от федеральных и региональных властей.
   4. По ст. 6 п. 3 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны быть четко обозначены границами градообразующие системы, которые сохраняют единство городского хозяйства. Не бесспорным является сохранение границ районов, в целом имеющих сплошное накрытие территории города. Это эффективно при централизации исполнительной власти. В условиях, когда имеются общегородские задачи, муниципальное образование не должно влиять на производственные комплексы общегородского значения. Например, на ЗИЛ, АЗЛК, территории которых примыкают к нескольким районам.
   5. Необходима разработка типовых организационных, структурных, финансовых и других моделей для муниципальных образований, которые могут быть рекомендованы районам. Это нужно для единого подхода во всех районах к вопросам, входящим в единую социальную или экономическую политику города.
   6. Необходимо предусмотреть внесение поправок в Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Районы Москвы экономически дифференцированы. Граничащие друг с другом районы могут существенно отличаться: есть районы спальные, административные, исторические, промышленные, поэтому, соответственно, у них разная финансово-экономическая база. Нужна система выравнивающих нормативов. Без этого, например, район Лефортово, вероятно, будет получать, самые большие доходы от части акцизов на водку и ликеро-водочные изделия завода «Кристалл» (ст.7 п. 4 Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). А рядом расположенный район Басманный таких доходов получать не будет, хотя нагрузка, в первую очередь экологическая и инфраструктурная, от завода «Кристалл» ложится на район Басманный.
   7. Важным является расширение гражданско-общественной базы поддержки и развития местного самоуправления. Нужна широкая пропаганда местного самоуправления. Одним из ее элементов является ежегодно проводимый в Юго-Восточном административном округе Москвы конкурс школьных проектов «Если бы я был Главой Управы».