Методы управления социально-экономическим развитием административной территории в г. Москве на современном этапе развития.

Город Москва является субъектом федерации и фактически одновременно - субъектом самоуправления, по этому вопросу городская Дума уже приняла принципиальное постановление. Эта основа заложена в проекте принятого за основу нового Устава города Москвы. Поэтому для понимания сущности вопроса следует коротко сообщить о новой, уже сложившейся структуре территориального управления в городе. Известно, что до 1991 года город Москва состоял из 33-х районов, управляемых исполкомами районных Советов, а на уровне города эту систему объединял Мосгорисполком, который и управлял ею. Рядом, а точнее, над этой системой располагалась система партийных органов, выполняющая как политические функции, так и государственные, фактически подчинив себе всю систему управления городом. В 1990 году в каждом районе г.Москвы были образованы независимые районные Советы народных депутатов.

В середине 1991 года, после выборов мэра, была проведена существенная реорганизация органов исполнительной власти. При мэрии было образовано правительство, а территория города Москвы - разделена на десять административных округов - префектур:

• Центральную,
• Северную,
• Северо-Восточную,
• Восточную,
• Юго-Восточную,
• Южную,
• Юго-Западную,
• Западную,
• Северо-Западную
• и город Зеленоград.

Административные округа стали преемниками упраздненных исполкомов районов. В каждой префектуре были образованы, в зонах жилой застройки, муниципальные округа - районы, их всего 134.

В настоящее время реорганизация органов исполнительной власти г.Москвы совершенствуется, дорабатывается и будет закреплена Уставом города, проект которого, как уже говорилось принят за основу Городской Думой и опубликован для широкого обсуждения.

Сейчас в Москве десять крупных территориальных образований - префектур и 134 муниципальных округа - района. Территории муниципальных районов различны. В Юго-Восточном административном округе, на. территориях муниципальных районов в среднем проживает по 80 тысяч жителей, однако имеются отдельные крупные муниципальные округа, где проживает от 100 до 130 тысяч жителей. Префектуры и муниципальные районы призваны выполнять возложенные на них функции органов исполнительной власти на своих территориях, а это значит заниматься всеми вопросами развития своих территорий - обеспечения функционирования городских и местных систем жизнеобеспечения населения, решать проблемы социальной защиты и выполнять другие функции по проведению и реализации политики органов исполнительной власти города на местах, и таким образом, по возможности, решать самые насущные проблемы жителей непосредственно в местах их проживания.

Задачи, которые стояли перед реорганизацией структуры управления городом и логика этой реорганизации, а так же практика последних лет показывают, .что муниципальный район становится основным звеном в новой системе органов исполнительной власти города, звеном, где должна решаться большая часть повседневных текущих вопросов жителей. Исходя из этого, на уровне города ведется постоянная работа в направлении постепенной передачи как можно большего числа функций и полномочий в муниципальные округа. Вышеуказанным проектом Устава г.Москвы роль муниципальных районов повышается, а главу администрации этой территории планируется избирать населением округа, т.е. больше укрепить его статус, самостоятельность и защищенность.

Таким образом, муниципальный район является тем участком территории города, где: с одной стороны, реализуются на практике усилия федеральных и городских органов, а с другой - разрабатываются и решаются местные, текущие, жизненно важные вопросы.

Вышеуказанным Уставом города определяются формы непосредственной демократии через права жителей:

• на непосредственное участие в осуществлении власти, участвуя в референдумах и опросах, в территориальном общественном управлении в собраниях, конференциях и иных формах непосредственной демократии в порядке установленном законами России - слой Федерации и города Москвы.

Статья 79 проекта Устава предусматривает что, население домов, групп домов, микрорайонов и других территорий, составляющих территориальную общину вправе избирать комитеты общественного самоуправления и другие органы территориального общественного самоуправления .

Органы территориального общественного самоуправления действуют в соответствии с Уставом города, другими правовыми актами города, руководствуясь своими уставами, принятыми на основе типового устава.

Типовой устав органа территориального общественного самоуправления в городе Москве является законодательным актом города и принимается Думой по представлению Мэра с учетом предложений граждан и органов территориального общественного самоуправления.

В условиях проводимых реформ, в первую очередь приватизации, на территории округа или муниципального района коренным образом меняется система управления социально-экономическим развитием.

В этих условиях на первый план выдвигается задача совершенствования, а в большинстве случаев и построения новых систем социально-экономического развития административных территорий, выработка и реализация принципиально новых методов управления этим развитием. Это понятно, так как магазины, кафе, РЭУ, транспортные организации, эксплуатационные и другие, практически, все обслуживающие жителей организации, стали частными и их невозможно заставлять работать постановлениями и решениями, как это было раньше. Но вместе с этим органам власти нужно решать все проблемы социально-экономического развития и функционирования этих и других систем жизнеобеспечения на территориях в полном их объеме.

В городе Москве сложилась ситуация, когда есть постоянные проблемы развития и жизнеобеспечения. Они являются первейшими проблемами для жителей и их нужно решать обязательно.

На основании уже четырехгодичного опыта по текущему планированию своей деятельности, в префектуре ЮВАО экспертным методом была построена схема социально-экономического развития округа в виде дерева целей для органов исполнительной власти. (Приложение № 1) Главная цель - это социально-экономическое развитие территории. Как объект управления цели первого уровня образуют шесть целевых комплексов: развитие комплекса экономических реформ; развитие социального комплекса; развитие жилищного комплекса; развитие комплекса потребительского рынка;

развитие комплекса экологии и инженерной инфраструктуры; и комплекс развития культуры, охраны памятников и улучшения архитектурного облика территории.

Второй уровень дерева целей представляется целевыми направлениями программами, входящими в составы комплексов. Количество программ в комплексах: от пяти до восьми. В нашем случае всего - 44 программы. Каждая целевая программа с учетом конкретных условий в рассматриваемом периоде наполняется планируемыми конкретными мероприятиями с указанием адреса реализации, объемов, сроков, финансовых затрат, а также ответственных за выполнение. Вместе эти мероприятия в совокупности образуют план социально-экономического развития территории.

Количество комплексов в дереве целей и количество целевых программ легко могут быть адаптированы к внутригородской территории любого уровня, в первую очередь - к муниципальному району. Сейчас разработана и апробируется методика экспертного прогнозирования основных мероприятий плана социально-экономического развития на уровне муниципального района.

Аналогично дереву целей органов исполнительной власти, на внутригородской административной территории формируются системы обеспечивающие достижение этих целей в виде адекватного отображения дерева целей. Такими системами являются структурные подразделения органов власти и управления, отдельные муниципальные предприятия и организации, частные фирмы, выполняющие определенные функции по доверительным договорам и отдельные исполнители. В итоге, дерево целей и дерево систем образовывают систему социально-экономического развития административной территории. Эта система является сложной и объемной, т.е. уникальной и обладает основными принципами системотехники:

• Первый принцип - принцип физичности, т.е. этой системе присущи внутренние причинно-следственные связи. Этот принцип включает системные постулаты: целостности социально-экономического развития, т.е. эта система рассматривается как единое целое. Постулат автономности, т.е. эта система имеет пространственно-временную схему.
• Второй принцип - принцип моделируемости. Система социально-экономического развития части территории субъекта самоуправления, как сложная управляемая система, представлена конечным множеством моделей более низкого уровня дерева систем, каждая из которых отражает определенную грань сущности всей системы. Этот принцип опирается на постулаты дополнительности и неопределенности.
• Третий принцип - принцип целенаправленности системы социально-экономического развития административной части территории в городе. Этот принцип определяет место и роль рассматриваемой системы в общегородской системе управления более высокого уровня.

Управление социально-экономическим развитием административной территории предполагает целенаправленное воздействие на подсистемы по переводу их из исходного состояния в заданное - целевое. Процедура такого воздействия в настоящее время основывается на новых методах управления, учитывающих в первую очередь особенности территории и рыночной среды.

Несмотря на общие для административных и муниципальных округов г.Москвы условия, эти округа значительно отличаются друг от друга и имеют свои особенности. Отличия заключаются в некоторых существенных положениях и состояниях, в которых они оказались:

• новые и старые,
• промышленные и спальные,
• "элитные" и "грязные" и др.

Эти, порою существенные, отличия накладывают особенности на процессы управления социально-экономическим развитием на каждой из этих территорий.

К основным особенностям Юго-Восточного административного округа, отличающего его от других округов г.Москвы, относится следующее:

1. Территория административного округа исторически является наиболее промышленной. Здесь расположено наибольшее количество промышленных предприятий. К примеру, только предприятий строительной индустрии - 28%.
2. Округ характеризуется наибольшей загрязненностью. Прежде всего потому, что на территории расположено большое число предприятий-загрязнителей, около 40% от всех предприятий Москвы. Среди них такие как: металлургический завод "Серп и молот", химический завод "Синтез", Нефтеперерабатывающий завод. Шинный, АЗЛК, Подшипниковый и другие. Кроме этого в пределах жилой застройки округа расположена территория около 500 гектаров земли, представляющая болота от фекальных сливов и других сбросов городом - Люблинские поля аэрации, где сегодня развернуто массовое строительство.
3. Территория округа характеризуется также слабой развитостью систем жизнеобеспечения инфраструктуры досуга и др. Районы Марьино, Печатники, Люблино, Капотня и прилегающие к ним территории не связаны с центром города линиями метро, нет достаточной материальной базы у дорожных организаций, организаций Мосгортепло, Мосэнерго и других.
4. В округе нет крупных культурных центров, или центров - транспортных узлов, музеев, выставочных комплексов и других объектов, притягивающих, как правило, большое число посетителей, т.е. нет таких мест, которые целенаправленно развиваются городом, благоустраиваются и превращаются в прекрасные центры.
5. В настоящее время на территории округа развернуто грандиозное по масштабам г.Москвы строительство: 42% всего запланированного жилого фонда будет в 1995 г. построено и введено в Юго-Восточном округе, 30% зданий и сооружений социальной сферы, жизнеобеспечения и обслуживания. Кроме этого, в настоящее время строится 12,5 км линии метрополитена. Это, в целом, образует большую нагрузку на территории округа, загрязняя ее и разрушая в период строительства.
6. Население по своей структуре тесно связано с территорий. В большинстве это семьи работающих на предприятиях и организациях, к этому ситуацию дополнительно характеризует наличие более 220 рабочих общежитии, отсутствие так называемых "элитных" жилых домов и районов.

Вышеуказанные и другие особенности выдвигают при рассмотрении вопросов социально-экономического развития решения целого ряда дополнительных задач. Что касается муниципальных районов, в которых по Москве проживает от 20 до 200 тысяч человек, отличия одного района от другого еще более существенны. Это требует адаптации систем управления .к особенностям, это указывает, что такие системы не могут быть одинаковыми для всех, что их нужно использовать конкретно на каждой отдельной административной территории.

Для понимания рассматриваемой задачи, хочу коротко остановиться на основных наиболее острых проблемах выделив их часть из отдельных комплексов рассматриваемой системы.

Основные проблемы из комплекса экономических реформ.

Из семи направлений, наиболее проблемным является инвестиционная деятельность.

Функции по управлению инвестиционной деятельностью органов власти и управления на административной территории сводятся к трем направлениям:

1. Собственной инвестиционной деятельности.
2. Сопровождению централизованных инвестиционных проектов.
3. Созданию условий и оказанию помощи для инициативной инвестиционной деятельности со стороны различных организаций, фирм и физических лиц.

I. Собственная инвестиционная деятельность, на примере префектуры Юго-Восточного административного округа, реализуется разработкой окружных инвестиционных программ, для которых инициативно изыскиваются внебюджетные средства.

Например, на 1995 год инвестиционная программа округа имеет строительство более десяти крупных объектов на сумму свыше 31 миллиарда рублей.

II. Роль префектуры по сопровождению централизованных инвестиционных проектов (в основном это важные социальные объекты) заключается в контроле за организацией деятельности, задействованных организаций, за ритмичностью, своевременностью и за полнотой и качеством реализации этих проектов. Как правило, эти проекты реализуются за счет городских или федеральных бюджетных денег, а приемку их в эксплуатацию осуществляют муниципальные округа и работники префектуры.

III. Инициативная инвестиционная деятельность, большая часть которой ни как не учитывается, характеризуется высокой активностью со стороны различных организаций находящихся в городе Москве. Назову лишь некоторые направления такой деятельности:

• строительство и реконструкция объектов торговли строительство автозаправочных станций для владельцев автомобилей восстановление и реставрация зданий - являющихся памятниками архитектуры, где размещаются сами эти фирмы
• инвестиционное строительство многоэтажных гаражей
• инициативное строительство много квартирных домов и домов на одну семью (коттеджей)
• создание центров по обслуживанию населения, среди которых центры по обслуживанию автомобилей, компьютерные центры, оздоровительные и т.п. Это те направления, куда ни город, ни префектура не вкладывают средства.

Вместе с этим, необходимо отметить, что пока еще слабо направляется инвестиционная деятельность в промышленность и производство. Заводы, где созданы совместные предприятия или производства с привлечением стороннего, в том числе и иностранного капитала можно пересчитать, как говорится, по пальцам. Основная часть промышленных предприятий сейчас находится в труднейшем финансовом положении.

Следует также отметить, что на территории префектуры нет пока инвестиций со стороны частных компаний в строительство дорог и мостов, в системы уборки и переработки промышленных и бытовых отходов, в строительство крупных научных и культурных центров в системы по работе с детьми.

В социальном комплексе, где восемь направлений, в настоящее время выделяется 3 основных проблемы:

• Первая, это проблема обеспечения устойчивого функционирования школьного образования.
• Вторая проблема - социальное обслуживание жителей, особо нуждающихся в помощи.
• Третья проблема - это проблема безопасности, а точнее борьбы с преступностью.

Основные проблемы школьного образования: это финансирование и учительские кадры в школе.

По Юго-Восточному округу в настоящее время не хватает более 1000 учителей, это 8,2%. Это штрих к тому, что пока о настоящей безработице в г.Москве говорить рано. Такое же положение с кадрами в медицине, на транспорте, на строительстве и в других системах.

Важнейшим направлением деятельности префектуры по социальной помощи населению является организация адресной помощи и поддержки социально-незащищенных групп населения. С этой целью в округе создан и поддерживается в активном состоянии банк данных, куда включены сведения о всех категориях малообеспеченных граждан и реализуется целая сеть программ социальной помощи.

Борьба с преступностью в городе, в основном, опирается на работу органов внутренних дел, система которых адекватна территориальному устройству. На территории округа такая обязанность лежит на окружном управлении внутренних дел (ОУВД ЮВАО). Криминогенная ситуация сегодня остается сложной и преступность не уменьшается. Городом и префектурой сделано и делается много, чтобы поддержать милицию и оказать ей помощь, и тем не менее существует ряд острейших проблем, которые мешают эффективно работать. Среди этих проблем первейшая - это кадры.

Нехватка кадров в милиции приводит к перенагрузке фактически работающих, с вытекающими отсюда последствиями, усталостью, низкой дисциплиной, качеством работы и т.д. Полного решения этой проблемы пока не найдено.

Вторая проблема в милиции, это техническое оснащение и в первую очередь, компьютерная информационная поддержка деятельности всех направлений, начиная от профилактики преступности, розыску, следствию, реагированию и т.д.

В префектуре ЮВАО за счет инициативной инвестиционной деятельности эта проблема решается. Социальная защита, техническое оснащение и создание лучших условий работы должны решить и проблему кадров.

Основной, наиболее острой проблемой из шести направлений комплекса потребительского рынка - является проблема качества и культура обслуживания населения.

Приватизация в торговле должна была бы развернуть торговые организации и их работников к покупателям и значительно повысить качество и культуру торгового обслуживания. Однако, этого не произошло и мы к сожалению еще встречаемся с массой нарушений. 24 июня 1994 года городской Думой был принят закон г.Москвы "О штрафных санкциях за нарушения в работе предприятий потребительского рынка и услуг г.Москвы".

Этот закон впервые представляет полномочия и право применять штрафные санкции тем, с кого идет спрос за общий уровень качества и культуры обслуживания населения, т.е. органам управления муниципальных округов. Согласно принятому Закону на предприятия торговли, общественного питания и бытового обслуживания могут накладываться штрафные санкции за различные нарушения от 10 до 100 минимальных окладов.

По комплексу экологии и инженерной инфраструктуры, всего восемь направлений, из них можно выделить две основные проблемы:

1. Управление природопользованием.
2. Управление обслуживанием жилых домов.

Первая проблема на территории Юго-Восточного административного округа решается через передачу Правительством г.Москвы полномочий префектуре по заключению договоров на комплексное природопользование с предприятиями и организациями, расположенными на территории. Заключение договоров предусмотрено Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" (ст. 18).

Система договоров вынуждает природопользователей компенсировать социально-экономический ущерб, причиняемый населению. Такие методы решения проблемы управления природопользованием - это первый опыт в г.Москве, пока идет его отработка на практике.

Вторая проблема - Управление обслуживанием жилых домов является наиболее масштабной и сложной. В последнее время ситуация ухудшилась еще потому, что в муниципальную собственность передается ведомственный жилой фонд без финансирования. Так в ЮВАО в результате принятия жилых домов общее количество жилых строений в 1994 году увеличилось на 28%. Такое положение приводит к необходимости перераспределения финансовых средств, что в конечном итоге ухудшает уровень содержания, ремонта и обслуживания жилых домов и инженерной инфраструктуры в целом.

Вторая часть этой общей проблемы носит отражение результатов преобразования структуры собственников жилых строений. Ее необходимо изучить и находить решение. В результате приватизации, собственного строительства или приобретения на конкурсах и аукционах квартир и жилых домов в городе Москве быстро расширяется число различных собственников, среди которых есть и коммерческие организации и граждане.

Что касается проблем комплекса развития культуры, охраны памятников и улучшения архитектурного облика на территории, о них говорят сами названия целевых направлений.

Первейшая задача органов власти и управления найти возможности и ресурсы на территории, чтобы поддержать развитие культуры, чтобы добиться улучшения внешнего архитектурного облика, через побудительную направленную деятельность, чтобы поддержать развитие физкультуры и спорта, особенно с привлечением детей и подростков.

Таким образом, анализируя направления деятельности местных органов исполнительной власти управлению социально-экономическим развитием, можно утверждать, что эта проблема является масштабной и сложной. Для эффективного управления развитием территорий в городе требуется выработка научно - обоснованных подходов с учетом новых условий, многообразия форм собственности, с переходом от административных методов управления к экономическим и демократическим, с привлечением жителей. Нужно прямо признать, что достаточной теоретической базы, для работы в новых условиях пока мало, практическая деятельность реализуется самостоятельно в отрыве от науки и настоящий симпозиум принесет большую пользу в этом направлении.

В заключении, несколько цифр, которые могут характеризовать практические усилия по социально-экономическому развитию.

За четыре года, период работы префектур и муниципальных округов только на территории Юго-Восточного административного округа построено 2 млн. 510 тыс. кв.м. жилья, что равняется 40 тысячам 2-х комнатных квартир. Построено 34 детских сада, 17 школ, 21 объект здравоохранения (больницы, поликлиники, станции скорой помощи);

построено 5 аптек, 17 объектов - отделов УВД, 3 АТС и более двухсот других объектов различной социальной значимости: магазины, булочные, кафе, бытовые службы и другие. Это говорит о том, что местные власти в г.Москве работают и созидают.

Благодарю за внимание.

Литература:

1. Дружинин В.В., Конторов Д.С. Системотехника - Москва. "Радио и связь", 1995 г. - 200 с., ил.
2. Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной Среды" - Ведомости Съезда Народных Депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992 г. № 10, ст.457.
3. Проект Закона города Москвы "Устав города Москвы", письмо мэра г.Москвы № 4-14-4241/5 от 9.03.1995г.